Ką Lietuvos Konstitucija ir įstatymai leidžia daryti valstybės vadovui? Ar galių, įtvirtintų Konstitucijoje, pakanka, norint įvykdyti savo siekius? Koks turi būti prezidento santykis su Seimu ir Vyriausybe? Ar gali prezidentė išvesti Lietuvą iš ekonomikos krizės?
Apie tai prie „Lietuvos žinių“ apskritojo stalo susirinko pakalbėti Mykolo Romerio universiteto profesorius, buvęs Konstitucinio Teismo pirmininkas Juozas Žilys, Vilniaus universiteto Teisės fakulteto docentas Vaidotas Vaičaitis, Mykolo Romerio universiteto docentas politologas Antanas Kulakauskas ir Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto docentas politologas Alvidas Lukošaitis. Pokalbį vedė politikos apžvalgininkas Alvydas Medalinskas.
Lietuvos prezidento galios vienos didžiausių ES
A.Medalinskas. Dalis kandidatų į prezidentus tvirtino, kad Lietuvos prezidento galios yra labai silpnos, todėl prezidento instituciją reikia stiprinti arba, kaip siūlė viena kandidatė, net panaikinti. Kaip atrodo Lietuvos prezidento galios, palyginti su kitomis Europos Sąjungos (ES) valstybėmis?
J.Žilys. Prezidentų, kurie turėtų stipresnes galias negu Lietuvos prezidentas, ES nėra. Žinoma, išskyrus Prancūziją. Lietuvos Konstitucijos kūrėjai žvilgčiojo į kitų šalių pavyzdžius, bet pasodrino juos Prancūzijos prezidentine vizija, todėl ir mūsų prezidento galios yra didesnės nei, pavyzdžiui, Italijos, Vokietijos ar Suomijos prezidento.
V.Vaičaitis. Nežinau, ar gerai lyginti Lietuvą su parlamentinės demokratijos valstybėmis, tokiomis kaip Italija ir Vokietija. Prie jų pridurčiau dar ir Graikiją. Bulgarija ir Rumunija turi palyginti stiprią prezidento instituciją, bet ir jos galios dažniausiai yra silpnesnės nei Lietuvoje. Išskyrus keletą niuansų. Pavyzdžiui, Rumunijoje prezidento apkalta yra tautos reikalas ir tai suteikia didesnį stabilumą ir stiprumą prezidento institucijai. Todėl ten, nepaisant apkaltos, prezidentas nebuvo pašalintas iš pareigų, nes jį palaikė žmonės.
J.Žilys. Lietuvos prezidento galios yra santykinai didesnės už minėtų valstybių prezidentų jau vien todėl, kad jam yra pavestos labai svarbios funkcijos skiriant valstybės pareigūnus, to minėtų parlamentinių valstybių vadovai neturi. Be to, vyksta nuolatinis prezidento galių didinimas, suteikiant vis naujus įgaliojimus įstatymais ir kitais teisiniais aktais, skiriant valstybės pareigūnus, formuojant kai kurias institucijas, pavyzdžiui, Konkurencijos tarnybą ir keletą kitų.
A.Lukošaitis. Konstitucinių įgaliojimų klausimas Lietuvoje yra statiškas, tačiau būtent jau minėtas politinių galių didinimo klausimas yra kur kas dinamiškesnis. Taip bandoma kompensuoti tam tikrą prezidento neįgalumą sistemoje.
Prezidentų, kurie turėtų stipresnes galias negu Lietuvos prezidentas, ES nėra. Žinoma, išskyrus Prancūziją.
A.Kulakauskas. Problema yra ne vien valdžios institucijos galios, bet ir politinė kultūra. Piliečių ir visuomenės. Yra valstybių, kur išvystyta pilietinė visuomenė, bet yra ir tokių, kur klesti pavaldinio kultūra. Kaip ir Lietuvoje. Ne tik visuomenėje, bet ir tų žmonių, kurie patenka į valdžią, galvose kartais atsiranda suvokimas, kad jeigu prezidentas yra aukščiausia valdžia pagal Konstituciją, tai jis yra tarsi piramidės viršūnė, o kitos valdžios institucijos turi jo klausyti. Iš čia ir kyla problemos, kai nesuprantama, ką reiškia valdžių atskyrimo principas. Tai rodė ir kai kurių kandidatų į prezidentus siūlymai stiprinti prezidento galias. Ir kai kurių prezidentų veikla, kai nebandyta įsigilinti į Konstitucijos apibrėžtą erdvę, kuri yra iš tikrųjų gana subalansuota ir duoda pakankamai galių ir galimybių veikti prezidentui.
A.Lukošaitis. Galima pasiremti ir lyginamosiomis užsienio ekspertų studijomis, kur kalbama apie pokomunistinių valdžios institucijų galias. Ir ten rašoma, kad Lietuvos prezidento galios yra stiprios. Konstitucijos kūrėjams pavyko patenkinti visus politinius interesus, surasti kompromisą dėl valstybės institucijų konstitucinių galių. Turime sistemą, kur prezidento ir parlamento galios subtiliai subalansuotos, bet svarbu, kad šios institucijos sugebėtų veikti kartu. Deja, labai dažnai mūsų politikų, partijų interesai, taip pat ir politinė kultūra pakiša koją. Labai svarbus prezidento santykis su parlamentu. Nesiskaitymas su kita valdžios institucija sukelia didelių problemų. Kyla įtampa tarp aukščiausiųjų valdžios institucijų, ir nebendradarbiavimas bei konkurencija tarp jų perauga į konfrontaciją.
A.Kulakauskas. Ir prezidento apkaltos viena iš priežasčių buvo prezidento ėjimas prieš sistemą bei žaidimas ne pagal politinio žaidimo taisykles. Šis konfliktas atspindėjo kai kurių politikų nuostatą, kad valdžia ir sistema valstybėje yra antiliaudinė, ir bandant žaisti pagal šias taisykles susidurta su parlamento dauguma. Kadangi būta ir formalių pažeidimų, įvyko apkalta. Tokių pat pažeidimų būta ir esant kitiems valstybės vadovams, bet kadangi nebuvo tiesioginės konfrontacijos su kitomis valdžios institucijomis, viskas baigėsi kitaip.
Kaip prezidentas gali įgyvendinti savo rinkimų programą?
A.Medalinskas. Prezidentas į valdžią ateina su savo rinkimų programa, kurią patvirtina rinkėjai. Skirtingai nei Latvijoje ir Estijoje, prezidentas Lietuvoje renkamas visuotiniu balsavimu, todėl ir jo galios yra didesnės. Bet ar Lietuvos prezidentui yra sudarytos sąlygos pagal Konstituciją įgyvendinti savo pažadus rinkėjams ir savo rinkimų programą?
J.Žilys. Vyriausybė taip pat ateina į valdžią per savo rinkimų programą, kurią rinkimuose patvirtina rinkėjai. Kitaip nei Vyriausybės programa, Lietuvos prezidento programa netvirtinama Seime. O Vyriausybė, net jeigu ir norėtų įgyvendinti prezidento programą, nerizikuos susidurti su parlamento dauguma, jei parlamente nebus pritarimo prezidento programai. Neretai teigiama, kad rinkėjai partijų programų neskaito, bet teisinės doktrinos požiūriu šios programos yra labai svarbios, taip pat ir jų pagrindu suformuota Vyriausybės programa, nes ji iš pradžių patvirtinama rinkėjų balsais, o vėliau ir Seime, todėl privaloma vykdyti. Prezidentas privalės ieškoti kompromisų su Seimo dauguma.
A.Medalinskas. Bet gal ir ta dauguma gali ieškoti kompromisų su prezidentu?
A.Lukošaitis. Dažniausiai po rinkimų Lietuvos prezidentas yra paliekamas vienas įgyvendinti savo rinkimų programą. Jis neturi nei partinio politinio užnugario, nes to neleidžia Konstitucija, nei rimtos, išbandytos komandos, į kurią patenka ir atsitiktiniai samdiniai deleguoti iš kitų institucijų, Užsienio reikalų ministerijos ir iš kitur, o ir tie dažnai keičiami.
V.Vaičaitis. Nėra rimtai sustyguotos institucinės jungties tarp prezidento ir Vyriausybės. Yra daugybė pavyzdžių kitų kraštų Konstitucijose ir teisės aktuose, kur juodu ant balto yra parašoma, koks turi būti kontaktas tarp prezidento ir Vyriausybės. Vienas tokių pavyzdžių, kalbant apie užsienio ir saugumo politiką, yra Rumunijos pavyzdys. Ten prezidentas gali dalyvauti Vyriausybės posėdžiuose svarstant šalies užsienio, saugumo ir gynybos politikos klausimus, o premjero prašymu, svarstant ir kitus klausimus. Tokiu atveju pats prezidentas ir pirmininkauja šiems posėdžiams.
J.Žilys. Daugelyje Konstitucijos projektų nuo 1991 metų šita nuostata buvo, bet galutiniame tekste, verdant labai karštoms diskusijoms ir spaudžiant laikui, sutikta su socialdemokratų pozicija. Todėl nuostatos dėl prezidento, pirmininkaujančio Vyriausybės posėdžiams, nebeliko. Tačiau ir mūsų prezidentas gali atvykti į Vyriausybės posėdį, kuriame, tiesa, gali tik pabūti, o ne jam pirmininkauti. Prezidento apsilankymas Vyriausybėje, turint omenyje konstitucines normas, manęs nešokiruotų, nors kai kas, be abejo, gali sakyti, kad tokiu atveju prezidentas menkina savo galias.
A.Lukošaitis. Konstitucijoje ir doktrinoje aiškiai pasakyta, kad prezidento misija yra užtikrinti valdžios institucijų funkcionalumą, bendradarbiavimą, politinį stabilumą. Jeigu žmonės klaus, kodėl prezidentas nieko nedaro sprendžiant ekonomines ir socialines problemas, pripažinkime, kad tada jie šiek tiek per daug nori iš prezidento, kuris net potencialo, išteklių, kurie suteikti Vyriausybei, neturi. Mes turėtume vieną kartą baigti dėti begalines viltis į prezidento instituciją ir pažiūrėti geriau, ką prezidentas gali pagal Konstituciją ir įstatymus.
Prezidentas į valdžią ateina su savo rinkimų programa, kurią patvirtina rinkėjai. Skirtingai nei Latvijoje ir Estijoje, prezidentas Lietuvoje renkamas visuotiniu balsavimu, todėl ir jo galios yra didesnės.
A.Kulakauskas. Lietuvoje nėra dvipartinės sistemos, kuri rinkėjų valia suformuoja aiškią daugumą parlamente. Lietuvoje dauguma dažnai susidaro ne dėl rinkėjų valios, o dėl partijų susitarimo. Tada atsiranda rinkėjų nusivylimas. Žvelgiant šiuo požiūriu, kad prezidentu tampa tas asmuo, kuris išrenkamas rinkėjų, prezidento legitimumas tampa lyg ir didesnis negu parlamento. Vargu ar dabar yra Lietuvoje partija, kuri per rinkimus gauna bent jau daugiau nei 30 proc. rinkėjų balsų, o asmuo, išrinktas prezidentu per rinkimus, gauna daugiau nei 50 proc. balsų.
V.Vaičaitis. Klausimas dėl prezidento galių ir galimybių, sprendžiant įvairias problemas, ypač ekonomines, gali nuolat iškilti. Daugelis žmonių eidami balsuoti pasirenka tą kandidatą, kuris galėtų daugiau padaryti valstybei ir jos piliečiams, esant sunkiai ekonominei situacijai. Šiame kontekste, jeigu vėliau žmonės matys, kad tas prezidentas ko nors nepadarė ir tų lūkesčių nepateisino, susidursime su tam tikru demokratijos deficitu. Kadangi Lietuvos prezidentas yra renkamas tiesiogiai, o politinė sistema yra pusiau prezidentinė, bet ne prezidentinė, tai tam tikra prasme mes turime su tuo susitaikyti, kad tam tikras prezidento galių deficitas yra užprogramuotas.
Užsienio politika
A.Medalinskas. Net ir tie, kurie ragina plėsti Lietuvos prezidento galias, sutinka, kad užsienio politikoje jos tikrai yra nemažos. Konstitucijoje teigiama, kad prezidentas sprendžia pagrindinius užsienio politikos klausimus ir kartu su Vyriausybe vykdo užsienio politiką. Ar esant tokiems stipriems prezidento įgaliojimams Konstitucijoje valdančioji koalicija turėtų įsiklausyti į prezidento pageidavimus dėl užsienio reikalų ministro kandidatūros?
J.Žilys. Rengiant Lietuvos Konstituciją, buvo siūlymų, kad užsienio reikalų, krašto apsaugos ir vidaus reikalų ministrų skyrimas būtų pripažintas prezidento galių išskirtine sritimi. Siūlyta suformuluoti papildomas konstitucines garantijas, kad prezidentas galėtų įgyvendinti savo politikos viziją šiose srityse, skiriant minėtus pareigūnus.
Po labai intensyvių ir kartais nesklandžių diskusijų tarp Konstitucijos kūrėjų nugalėjo vis dėlto kita pozicija: negali būti prezidentui priskirta išskirtinių sričių ar padidintų galių, skiriant net ir šiuos pareigūnus. Bet prezidento sutikimas ar nesutikimas su Vyriausybės nario ar vadovo kandidatūra gali sukelti labai rimtą konstitucinę krizę. Todėl labai svarbi yra valstybės institucijų ir politikų savitvarda.
A.Medalinskas. Ar ministras turėtų labiau įsiklausyti į prezidento poziciją, ar prezidentas prisitaikyti prie ministro pozicijos, jeigu abu pareigūnai nesuranda sąlyčio taškų?
A.Kulakauskas. Pirmoje vietoje turėtų būti prezidento pozicija. Svarbu, kaip prezidentas Vyriausybės formavimo metu tariasi su premjeru. Ministrų kandidatūras galima aptarti dar iki tol, kol pats premjeras nepaskirtas, o ne tada, kai paskirtasis premjeras atneša ministrų kandidatūrų sąrašą ir mažiau linkęs dėl jų derėtis.
V.Vaičaitis. Žvelgiant į tai ir į Konstitucijos praktiką Lietuvoje dėl užsienio reikalų ministro, galima būtų teigti, kad atsirado situacija, kai prezidento balsas yra svarbus. V.Ušackas buvo paskirtas atsižvelgiant į prezidento nuomonę ir Konstitucijos kaip pusiau prezidentinės valstybės įstatymo traktavimą.
A.Medalinskas. Panašiai buvo ir dėl P.Vaitiekūno paskyrimo. Nors formaliai į užsienio reikalų ministro kėdę jį delegavo Valstiečių liaudininkų partija, vis dėlto tai buvo ne tik šios partijos ir Seimo daugumos, bet ir prezidentūros bei tų žmonių, kurie darė įtaką prezidentui, pasirinkimas.
Specialiosios tarnybos, teisėtvarkos institucijos ir teismų pirmininkai
A.Medalinskas. Ar prezidentas yra pajėgus įgyvendinti nacionalinio saugumo politikos viziją, ar gali, tik pradėjęs savo veiklą, paskirti į šiuos postus asmenis, kuriais visiškai pasitikėtų? Postuose galėtų likti ir didžioji dalis dabartinių vadovų, bet svarbu, kad prezidentas turėtų teisę juos paskirti.
J.Žilys. Ar naujai išrinktas prezidentas gali skirti šių institucijų vadovus, yra politikų pasirinkimo dalykai. Sąmoningai nustatyta skirtinga prezidento, Seimo ir kai kurių kitų valdžios institucijų kadencijų trukmė. Bet tokio santykio su specialiųjų tarnybų vadovų kadencijos trukme nebuvo sukonstruota.
V.Vaičaitis. Vieno geriausio sprendimo čia nėra, bet reikia pasverti, kokia vertybė svarbesnė: ar valdžios efektyvumas ir pasitikėjimas savo paskirtu pareigūnu, ar institucijų savarankiškumas ir nepriklausomumas. Jeigu svarbu specialiųjų tarnybų savarankiškumas, tai būtų gerai, kad šių tarnybų vadovų kadencijos trukmė nebūtų suderinta su prezidento kadencijos trukme. Priešingu atveju, jeigu matome, kad gali kilti konfliktų tarp šių valstybės institucijų, šias kadencijas geriau suderinti. KT dėl Valstybės saugumo departamento (VSD) taip pat sprendė klausimą, kuri vertybė svarbesnė: VSD nepriklausomumas ar parlamentinė demokratinė kontrolė. Pasisakyta labiau už institucijų nepriklausomumą ir tai labai apribojo parlamentinę kontrolę. Tai buvo gana kontroversinis sprendimas, jeigu lygintume ir su kitų valstybių praktika. Ten parlamentai kontroliuoja specialiąsias tarnybas.
J.Žilys. Analogišką bylą maždaug prieš metus nagrinėjo ir Lenkijos Konstitucinis tribunolas. Ir jų sprendimas beveik atkartojo Lietuvos Konstitucinio Teismo sprendimą. Ten, tiesa, buvo kalbama ne apie specialiųjų tarnybų savarankiškumą, o apie kitų valdžios institucijų įgaliojimų ribas ir kiek specialiosios tarnybos, įgyvendindamos savo įgaliojimus, yra apdraustos nuo pašalinės įtakos. Bet doktrina labai panaši.
A.Medalinskas. Tai gal sistema ir klanai stiprūs ne tik Lietuvoje, bet ir Lenkijoje? Kyla klausimas, kiek tas KT leistas apsidraudimas nuo politinės ir kitų valdžios institucijų kontrolės apriboja ir prezidento galimybes vykdyti efektyvią saugumo politiką?
A.Lukošaitis. Dabar jau siunčiami signalai, kad prezidento institucijos galios gali būti karpomos. Turiu omenyje teisėjų, VSD ir Specialiųjų tyrimų tarnybos vadovų, policijos generalinio komisaro ir kitų labai svarbių valstybei pareigūnų skyrimą. Tai rodo, kad valdžios sistema Lietuvoje yra dar nesusigulėjusi.
Žvelgiant į tai ir į Konstitucijos praktiką Lietuvoje dėl užsienio reikalų ministro, galima būtų teigti, kad atsirado situacija, kai prezidento balsas yra svarbus.
A.Kulakauskas. Esu demokratijos šalininkas. Abejočiau, ar reikėtų perkelti teisėtvarkos, specialiųjų tarnybų vadovų skyrimo ir atsakomybės klausimą iš prezidento į Vyriausybės rankas, nes šių tarnybų veikla yra susijusi visų pirma su vykdomosios valdžios kontrole. Be to, susidarytų pernelyg didelė jėgos koncentracija vienos valdžios institucijos rankose. Todėl šių institucijų pareigūnų skyrimą ir toliau turėtų lemti prezidentas. Nebūčiau prieš, kad šių tarnybų vadovų kadencijos sutaptų su prezidento kadencijos trukme.
Ar prezidentas gali išvesti šalį iš ekonomikos krizės?
A.Medalinskas. Pagal Konstituciją už ekonominę ir finansų politiką yra atsakinga Vyriausybė, bet krašto gyventojai po šių prezidento rinkimų tikisi daug ir iš valstybės vadovo, ypač išrinkę žmogų, gerai suprantantį ekonomikos problemas. Ar gali Lietuvos prezidentas aktyviai dalyvauti sprendžiant ekonominius ir socialinius klausimus? Kaip suprasti teiginius Konstitucijoje, kad Vyriausybė vykdo prezidento dekretus?
J.Žilys. Man šitas dekretų vykdymas iki šiol neaiškus. Kai prezidentas R.Paksas pirmomis dienomis po išrinkimo pareiškė, kad ims leisti dekretus ir taip valdyti valstybę, mes labai atsargiai tai vertinome. Tam tikri prezidento dekretai nekelia jokių klausimų, pavyzdžiui, Malonės suteikimo dekretai, kuriuos vykdo Teisingumo ministerija, nes jos žinioje yra laisvės atėmimo įstaigos.
Suprantami prezidento dekretai dėl ambasadorių skyrimo, kuriuos vykdo Užsienio reikalų ministerija. Bet įsivaizduokime situaciją, kad suformavus Vyriausybę prezidentas pradeda jai dekretais pavedinėti atlikti tam tikrą veiklą.
A.Medalinskas. Taigi ar prezidentas gali duoti nurodymus Vyriausybei ūkinėje ar finansinėje srityje?
J.Žilys. Tai yra pavyzdys, kaip labai svarbu suvokti tų dekretų galimas konstitucines ribas. Jokių normų kūrimo negali būti. Tai yra visiškai aiški teisinė dogma. Bet ar galimi prezidento pavedimai, operatyviniai pareikalavimai Vyriausybei? Aš atsakymo neturiu.
V.Vaičaitis. Ekonominės ir finansų politikos srityje Lietuvoje prezidento galios yra labai ribotos. Pagal Konstituciją tai turi įgyvendinti Vyriausybė. Bet prezidentas skiria Konkurencijos tarnybos pirmininką, formuoja Vertybinių popierių komisijos sudėtį ir skiria šios komisijos pirmininką. Minėtos institucijos, čia pridurkime ir Kainų bei energetikos kontrolės komisiją, yra susijusios su finansų politika plačiąja prasme ir šitame kontekste prezidentas turi galių.
A.Medalinskas. Kandidatai į prezidentus Lietuvoje daug kalbėjo apie kovos su oligarchija būtinybę. Kai kurie prezidento instrumentai mums aiškūs: Kainų ir energetikos komisija, Konkurencijos tarnyba. O kas toliau?
J.Žilys. Prezidentas gali grąžinti Seimui pakartotinai svarstyti įstatymą, taip apsunkindamas, prezidento nuomone, netinkamo įstatymo priėmimą, o gal ir užkirsdamas jam kelią.
A.Lukošaitis. Lietuvos prezidentas turi labai svarbius įgaliojimus, tokius kaip jau minėtas įstatymo grąžinimas pakartotinai svarstyti ir įstatymų iniciatyvos teisė. Kitų pokomunistinių valstybių prezidentai retai turi abi šias priemones, bet realiai politiniame kontekste esama sistema Lietuvos prezidentą labai smarkiai apramina. Iki šiol prezidentai inicijavo nuo 2-3 procentų priimamų valstybėje įstatymų ir panašų skaičių vetavo. Kodėl? Prezidento institucija Lietuvoje neturi potencialo ir galimybių aktyviai dalyvauti šiame procese. Pasiryžimas ir ambicijos įgyvendinti pažadus rinkėjams greitai pasibaigia, atsidūrus valdžioje, nes tokia yra objektyvi tikrovė. Visi kandidatai, atsidūrę prezidento kėdėje, susidūrė su šia problema. Ir Algirdas Brazauskas, ir Valdas Adamkus, ir R.Paksas. Nereikia manyti, kad ateis kitas prezidentas ir kažką stebuklingai pakeis iš pagrindų: sistema veikia ir ji prezidentus sustato į rėmus.
A.Medalinskas. Čia jūs apie tą blogą sistemos aspektą: politinius klanus, remiamus nešvariais pinigais, oligarchiją? Tai vis dėlto ką prezidentas Lietuvoje gali tam priešpriešinti? Negi nieko?
A.Kulakauskas. Prezidento rankose yra antioligarchinės politikos instrumentai, bet tiesiogiai juos panaudodamas prezidentas vargu ar galėtų ką nors daugiau pasiekti. Tačiau netiesiogiai, politikos formavimo lygmeniu gali. Jeigu prezidentas turi didžiulį tautos pasitikėjimą ir viešai kalba, ką konkrečiai jis ketina padaryti, parlamento politinių partijų atstovai negali nekreipti į tai dėmesio, jeigu galvoja apie savo perspektyvą kituose rinkimuose. Ypač kai supranta, kad už prezidento kalbų slypi didžiulis visuomenės palaikymas. Ši veikla gali būti skirta ir ekonominės socialinės politikos formavimui.
Parengė Alvydas Medalinskas
