Neįgyvendinti du trečdaliai ankstesnių rekomendacijų
Spręskite patys – iš šešių Venecijos komisijos rekomendacijų, suformuluotų ankstesnėje jos nuomonėje kovą, dabar įgyvendintos tik dvi. Tai yra – trečdalis (!). Ir čia yra apie jau Seimo kultūros komiteto patobulintą variantą, kuriuo taip didžiuojasi komiteto pirmininkas. O darbo grupės projekte tebuvo įgyvendinta viena rekomendacija – toks tad yra tas Seimo pirmininko suprantamas „artimumas“.
Apie jas iš eilės. Ta vienintelė darbo grupės įgyvendinta rekomendacija yra 2/3 kvalifikuota LRT tarybos narių balsų dauguma atleidžiant generalinį direktorių nepasibaigus jo kadencijos laikui. Dar vieną rekomendaciją įgyvendino Kultūros komitetas svarstymo metu – dėl generalinio direktoriaus atleidimo pagrindų sukonkretinimo, kad jie apimtų tikrai išskirtinius konkrečiai apibrėžtus atvejus, dėl kurių generalinis direktorius toliau negalėtų vykdyti savo pareigų. Manyčiau, kad komiteto siūlomi pagrindai – neatitiktis nepriekaištingos reputacijos reikalavimams ir šiurkštus darbo pareigų pažeidimas – gali būti laikomi atitinkančiais atitinkamas Venecijos komisijos rekomendacijas. Tik, žinoma, nėra jokios garantijos, kad visas Seimas pritars komiteto siūlymui.
Kas neįgyvendinta, nors tiek darbo grupei, tiek komitetui buvo puikiausiai žinoma, nes ankstesnė Venecijos komisijos išvada, kurią kartoja vakarykštė, buvo paskelbta kovą?
Pirmiausia – tai ydingas teisėkūros procesas, neatitinkantis geros europinės praktikos standartų, taikytinų priimant svarbius visuomenei sprendimus. Venecijos komisija darkart rekomenduoja atlikti išsamią projekto analizę, išankstinį poveikio vertinimą ir deramai konsultuotis su LRT bei kitais suinteresuotais subjektais. Teisėkūros proceso vertinimas iš esmės nepakito – nors pastebėta ir pasveikinta, kad nebėra formalios skubos procedūros, vis tik taip pat pastebėtas labai spartus ordinarinės procedūros greitis, kurį mes visi stebėjome Seimo kultūros komitete. Kitais, mažiau formaliais, žodžiais tariant, buldozeris pastebėtas.
Venecijos komisija darkart pastebi, kad nebuvo nei išankstinio poveikio vertinimo, nei Vyriausybės išvados, nei deramo LRT įtraukimo, kad nei projekto, nei aiškinamojo rašto tekste nėra atsakymų į svarbiausius klausimus. Komisija taip pat konstatavo, kad vienos konstitucinės teisės ekspertės išvada negali kompensuoti šių trūkumų. Kaip, beje, ir projekto svarstymas komitete, nes pats komitetas negali visapusiškai įvertinti svarstomo projekto poveikio (matėme, kaip dėl itin svarbių klausimų sprendimai jame buvo priimami spontaniškai ir deramai neįsigilinus).
Tad, jei tikrai norime kokybiškos ir europinius standartus atitinkančios teisėkūros, derėtų projektą svarstyti iš naujo, šalinant minėtus trūkumus. Pirmiausia – kreipiantis Vyriausybės išvados, kas ir buvo siūloma nuo pat pradžių, net pažadėta Venecijos komisijai, bet neištesėta. Tai būtų pirmas žingsnis į išsamų išankstinį poveikio vertinimą ir įtraukų dialogą.
Antra, Venecijos komisija konstatavo, kad neįgyvendinta jos rekomendacija peržiūrėti LRT finansavimo mechanizmą suderinant jį su europiniais standartais, nes pasiliko prie to paties vertinimo, kad jau įšaldytas ir sumažintas LRT finansavimo dydis nebuvo pagrįstas objektyviomis priežastimis, atliktas nesikonsultavus su LRT, neįvertinus poveikio LRT konstitucinei misijai ir nepaliekant laiko pasirengti pokyčiams. Tad identiškos LRT įstatymo pakeitimo projekto nuostatos įvertintos lygiai taip pat, kaip sudarančios prielaidas plačiai valdžios diskrecijai spręsti dėl LRT finansavimo dydžio, taigi nepaisančios valstybės įsipareigojimų užtikrinti visuomeninio transliuotojo nepriklausomumą pagal Europos žiniasklaidos laisvės akto 5 straipsnio 3 dalį ir Europos žmogaus teisių konvencijos 10 straipsnį.
Juolab, kad nekintant įšaldytam ir sumažintam LRT finansavimo dydžiui, pagal naująjį projektą LRT teks papildomos išlaidos – LRT tarybos biuro ir valdybos narių išlaikymas, kuriam reikalingų lėšų poreikio niekas nevertino (tik pati LRT neseniai paskelbė savo vertinimą – apie 300 tūkst. Eur). Šis faktas taip pat iškalbingai parodo, kokia yra darbo grupės ir Kultūros komiteto darbo kokybė.
Tad LRT finansavimo dydis turi būti iš naujo išsamiai svarstomas. Tačiau Seimo kultūros komitete kol kas tai nedaryta, nors atitinkamos nuostatos yra jo, kaip pagrindinio komiteto, svarstomo projekto dalis.
Trečia neįgyvendinta Venecijos komisijos rekomendacija yra dėl LRT tarybos narių nepriklausomumo užtikrinimo sudarant būtinas sąlygas priimti pagrįstus sprendimus dėl generalinio direktoriaus atleidimo. Konkrečiai, Komisija konstatavo, kad paliekant pačiai LRT tarybai spręsti, atviro ar slapto balsavimo būdu priimti tokius sprendimus, nesudarytos būtinos tam sąlygos.
Tad Venecijos komisija pakartojo ankstesnes rekomendacijas eksplicitiškai įtvirtinti tarybos narių nepriklausomumo garantijas, ypač draudimą gauti ir vykdyti nurodymus iš juos paskyrusių institucijų, taip pat užtikrinti tarybos posėdžio viešumą sudarant sąlygas generaliniam direktoriui susipažinti su posėdžio protokolu.
Abi šias rekomendacijas daug kartų minėjau Seimo kultūros komiteto posėdžiuose, bet jos buvo ignoruojamos.
Ketvirta neįgyvendinta Venecijos komisijos rekomendacija yra dėl naujos LRT generalinio direktoriaus atleidimo tvarkos įsigaliojimo atidėjimo – kad ji būtų taikoma jau naujiems generaliniams direktoriams. Kaip ir ankstesnį projektą, taip ir šį Komisija įvertino kaip turintį ad personam pobūdį – skirtą konkrečiai dabartinei generalinei direktorei, nes nauja atleidimo tvarka numatyta įsigalioti nedelsiant.
Vėlgi apie tai daugelį kartų minėta Seimo kultūros komiteto posėdžiuose, bet visos pastabos ignoruotos.
Taigi, kaip matote, jau iš to, kaip neįgyvendinamos ankstesnės Venecijos komisijos rekomendacijos, galima daryti išvadą, kad tokio projekto, koks jis yra, priimti negalima, nes tai prieštarautų tiek ES teisei, tiek EŽTK. Neabejoju – ir Konstitucijai.
Triuškinanti kritika valdančiųjų naujovėms
Jeigu naujame projekte lieka neįgyvendinti du trečdaliai ankstesnių Venecijos komisijos rekomendacijų, tai su naujomis nuostatomis padėtis kiek geresnė, bet ne ypač. Komisija sukritikavo iš esmės visas Oleko darbo grupės projekto naujoves, kas darkart įrodo didžiulį šios darbo grupės produkto broką.
Reikia pripažinti, kad dalį trūkumų pašalino Seimo kultūros komitetas, bet neaišku kiek tai tvaru, nes paties komiteto siūlymai gali būti nepalaikyti Seimo plenariniame posėdyje. Tačiau pašalinti tikrai ne visi trūkumai, o kiek dar jų yra – galima tik spėlioti. Kadangi šioje vietoje reikia taip pat pabrėžti tai, ką pabrėžė Venecijos komisija, - ji nevertino visų projekto nuostatų, o tik tas, kurias vertinti prašyta, ir jos išvada negali būti interpretuojama kaip pritarimas nevertintoms nuostatoms.
Tačiau bendrai iš visų Venecijos komisijos pastabų ir rekomendacijų matyti, kad jos orientuotos į LRT nepriklausomumo, ypač redakcinio, gynimą. Tad net ir dalinis rekomendacijų nepaisymas laikytinas esminiu trūkumu.
Mano vertinimu, po Seimo kultūros komiteto darbo projekto naujos nuostatos maždaug 50 proc. atitinka Venecijos komisijos rekomendacijas dėl šių nuostatų. Aišku, galima žvelgti ir taip, kad augimas nuo Oleko darbi grupės nulio iki Seimo kultūros komiteto penkiasdešimties procentų jau yra pažanga. Tik kai tai susiję su LRT nepriklausomumo užtikrinimu, tokia pažanga akivaizdžiai nepakankama.
Tad nuo pradžių, kodėl užskaitau įgyvendinimą per pusę.
Pirmoji Venecijos komisijos rekomendacija – dėl LRT misijos apibrėžimo. Oleko darbo grupė akivaizdžiai apibrėžė LRT misiją per siaurai lyginant su oficialiąja konstitucine doktrina. Venecijos komisija ypač pasigedo LRT vaidmens kovojant su dezinformacija. Seimo kultūros komitetas šį trūkumą ištaisė suderindamas misijos apibrėžimą su Konstitucinio Teismo nutarimais, įtraukdamas ir konstitucinių bei bendražmogiškų vertybių puoselėjimą, ir kovą su dezinformacija. Komitetas išbraukė Venecijos komisijos sukritikuotą nuostatą dėl LRT veiklos proporcingumo misijai reikalavimo.
Tačiau neįgyvendinta Venecijos komisijos rekomendacija šalinti projekto dviprasmybę sprendžiant misijos apibrėžimo santykį su siūlomu išlaikyti straipsniu apie LRT veiklos principus, kurio nuostatos atrodo kaip dar viena LRT misija ir dubliuoja bent jau dalį misijos apibrėžimo. Tai buvo akivaizdu nuo pat pradžių, bet Seimo kultūros komiteto dauguma to nepaisė. Todėl pirmąją Venecijos komisijos rekomendaciją ir įskaitau kaip įgyvendintą perpus.
Su antrąja rekomendacija – dėl išorinės žiniasklaidos dalyvavimo LRT – padėtis geresnė. Venecijos komisija visiškai sukritikavo Oleko darbo grupės siūlymą suteikti tokią galimybę LRT tarybos leidimu, nes tai iš esmės reikštų tarybos kišimąsi į redakcinius sprendimus (Komisija pabrėžė, kad ribojimai kitai žiniasklaidai dalyvauti LRT veikloje turi būti išimtiniai ir pagrįsti objektyviais kriterijais). Tokios nuostatos po svarstymo Seimo kultūros komitete apskritai neliko ir palikta sena, dabar galiojanti, nuostata, draudžianti LRT veikti kitoms radijo ir televizijos stotims. Ji suprantama kaip techninio pobūdžio nuostata, labiau nukreipta į draudimą naudoti LRT skirtus transliacijų dažnius. Tačiau šiaip jos formuluotė yra pasenusi ir reikalaujanti papildomo aiškinimo, kurio komitetas nebuvo pajėgus suformuluoti. Todėl įskaitau atitiktį atitinkamai Venecijos komisijos rekomendacijai daugiau nei perpus, tarkime, kokiais dviem trečdaliais, bet tikrai ne visa apimtimi.
Trečioji Venecijos komisijos rekomendacija – dėl viešųjų paslaugų sutarties – įskaitytina kaip įvykdyta perpus. Viena vertus, Seimo kultūros komitetas atsisakė šios idėjos, kuriai Venecijos komisijos išvada akivaizdžiai nepalanki. Kita vertus, idėjos atsisakyta ne galutinai, o tik laikinai, kol atitinkamų siūlymų rudenį nepateiks Vyriausybė.
Tuo tarpu perskaičius Venecijos komisijos išvadą šiuo klausimu matyti, kad valdantieji melavo sekantys kitų šalių pavyzdžiu. Meluota, kad vadovaujamasi BBC modeliu, nes BBC sutartis su vyriausybe tik papildo konstitucinį instrumentą dėl BBC misijos ir uždavinių, nuo kurio atskirtas finansavimo klausimas. Be to, ketinama konstitucinį aktą padaryti galiojančiu neapibrėžtam laikui. Venecijos komisija taip pat pastebėjo, kad Jungtinė Karalystė nėra ES narė, o Lietuva priklauso kitai (ne bendrosios, o kontinentinės) teisės tradicijai.
Meluota ir tai, kad vadovautasi Vokietijos modeliu, kur apskritai nėra viešųjų paslaugų sutarties tarp vyriausybės ir visuomeninių transliuotojų. Taip pat meluota dėl Prancūzijos, kurioje viešųjų paslaugų sutartimi nėra kišamasi į redakcinio pobūdžio sprendimus ir paslaugų teikimas nėra priklausomas nuo vyriausybės sutikimo, finansavimas nebesprendžiamas sutartimi.
Tad nenuostabu, kad Venecijos komisija rekomendavo pirmiausia įvertinti, ar atsižvelgiant į konstitucinį LRT statusą ir ES teisinį reguliavimą apskritai reikia viešųjų paslaugų sutarties, o jei būtų vis dėlto nuspręsta ją įvesti – tada užtikrinti LRT nepriklausomumą, be kita ko, kad sutartis būtų subsidiaraus pobūdžio, nesudarytų prielaidų Vyriausybei kištis į redakcinius sprendimus ir vetuoti LRT konstitucinės misijos vykdymą. Akivaizdu, kad valdantieji ne tam viešųjų paslaugų sutartį galvojo, tad realiai nebėra prasmės šios idėjos gaivinti.
Ketvirtoji Venecijos komisijos rekomendacija – dėl naujo LRT valdysenos modelio – laikytina kaip įgyvendinta mažiau negu perpus, maždaug trečdaliu.
Viena vertus, Seimo kultūros komitetas pamėgino aiškiau delimituoti LRT tarybos, valdybos, tarybos biuro ir administracijos kompetenciją, strateginius sprendimus ir priežiūrą palikdamas tarybai ir valdybai, o redakcinius sprendimus ir autonomiją – administracijai. Tai atitinka Venecijos komisijos rekomendaciją užtikrinti redakcinį nepriklausomumą.
Kita vertus, negalima garantuoti, kad planuojamas valdysenos modelis veiks ir kompetencijų delimitacija yra aiški. Tiek tarybai, tiek valdybai, tiek generaliniam direktoriui numatyta po keliasdešimt funkcijų, kurios gali dubliuotis ir kelti nesusipratimų. Seimo kultūros komitetas šiuo aspektu projektą tobulino tiesiog vietoje, be gilesnės analizės. Priešingai nei rekomenduoja Venecijos komisija, valdybos narių statusas lieka neaiškus ir neužtikrintas jų nepriklausomumas. Lieka nežinia, kam bereikalingas tarybos biuras, kuris tebus iki trijų žmonių dydžio sekretoriatas (nuo kada tokių administracijos padalinių veikla reguliuojama įstatymu?). Žodžiu, iki tobulesnio teisinio reglamentavimo čia dar toloka.
Brokui taisyti – visapusė peržiūra
Taigi apibendrinkime – net ir po Seimo kultūros komiteto darbo LRT įstatymo pakeitimo projektas lieka labai brokuotas: neįgyvendinti du trečdaliai ankstesnių Venecijos komisijos rekomendacijų ir maždaug perpus Komisijos naujas rekomendacijas atitinka naujos projekto nuostatos. Tad toks, koks yra, projektas neturėtų būti priimtas, nes išlieka labai rimtos abejonės dėl jo atitikties Europos žiniasklaidos laisvės aktui ir Europos žmogaus teisių konvencijai, tuo pačiu – ir Lietuvos Respublikos Konstitucijai, kuri negali būti skaitoma kaip nustatanti žemesnį LRT nepriklausomumo apsaugos standartą.
Kaip padėtį taisyti? Ogi pradėti viską nuo pradžių – pirmiausia pats teisėkūros projektas turi atitikti europinius geros praktikos standartus. O tam reikia projekto išankstinio poveikio vertinimo, įskaitant Vyriausybės išvadą, kuriame atsispindėtų ekspertinis teisinis, vadybinis ir finansinis įvertinimas. Dabar gi tikrąjį projekto poveikio „vertinimą“ atspindi tradicinės šykščios aiškinamojo rašto frazės, kad neigiamų pasekmių ir papildomų išlaidų nenumatoma, projektas atseit atitinka Konstituciją, ES teisę ir EŽTK. Kitaip tariant, iš Venecijos komisijos išvados matyti, kad tai – akivaizdžiai melagingos frazės. Tuo tarpu Seimo kultūros komitetas tikrai nėra ta institucija, kuri galėtų atlikti išsamų ir objektyvų projekto poveikio vertinimą.
Tik turint tokį vertinimą galima būtų svarstyti projektą siekiant jį atitinkamai tobulinti. Suprantama, deramai dalyvaujant pačiai LRT.
Ar taip atsitiks, daugelis iš mūsų turime pagrįstų abejonių. Tačiau nuo to priklausys, kaip Lietuva laiko europinio patikimumo egzaminą ir koks susidaro jos pirmininkavimo ES Tarybai kontekstas. Jei egzaminas nebus išlaikytas – nereikėtų nustebti, kad pirmininkavimą nuolat lydės ne tik Lietuvos suformuluoti prioritetai, bet ir klausimai dėl jos įsipareigojimų vykdymo užtikrinant LRT konstitucinį statusą bei nepriklausomumą.
